Заместитель Исполнительного директора Фонда Нурсултана Назарбаева, член Венецианской комиссии Совета Европы от Республики Казахстан, экс-министр юстиции, экс-председатель Конституционного Совета, Заслуженный деятель Республики Казахстан, доктор юридических наук, профессор Игорь Рогов поделился своим развернутым мнением о роли Нурсултана Назарбаева в государственно-правовом строительстве Казахстана.
— История человечества раз за разом доказывает одну простую истину – стратегические и текущие цели, задачи и сферы деятельности у государств в разное время разные. Однако среди них есть те, которые неизменно остаются первостепенными для любого человека, нации, страны. В ряду непоколебимых ценностей – свобода и независимость.
С момента принятия 16 декабря 1991 года Конституционного закона «О государственной независимости Республики Казахстан» Казахстан предстал перед мировым сообществом как суверенное молодое государство, на плечах которого лежал тяжелейший груз ответственности за будущее своего народа.
Первому Президенту Казахстана Нурсултану Абишевичу Назарбаеву и возглавляемой им команде выпала историческая миссия взяться за строительство государственности практически с нуля в условиях всеобъемлющего кризиса Казахской ССР и распада Советского Союза.
В выступлении 28 августа 2015 года на международной научно-практической конференции, посвященной 20-летию принятия Конституции Республики Казахстан, Нурсултан Абишевич представил следующую оценку того времени.
«Сегодня мы можем объективно утверждать, что к началу 1995-го года независимость Казахстана оказалась у пропасти. Вопрос стоял ребром: быть или не быть государству после развала Советского Союза? В тот момент Казахстан был отчаянно беден и отчаянно ограничен в своих действиях и возможностях. Мы не обладали ни знаниями, ни опытом самоуправления и очень слабо представляли, как функционируют современные государства. Мы знали – если мы не будем действовать быстро и решительно, то вместо нового и независимого государства у нас будет анархия. Мы это наблюдали на опыте других стран».
Как же удалось Казахстану избежать масштабного краха, а затем прочно встать на ноги, осуществить тройную модернизацию, сформировать социальную общность – Народ Казахстана, совершить прорыв в рыночную экономику, создать основы социальной политики, обеспечить устойчивость процесса демократизации? И далее – постепенно наращивать положительный потенциал в жизни страны и всех казахстанцев.
Выбор стратегии. Почему важны юристы?
В настоящее время Казахстан, получивший благодаря общественному согласию и политической стабильности в республике, достигнутым успехам внутри страны и миролюбивой внешней политике всеобщее международное признание, превратился в сильное и успешное государство – авторитетного инициативного игрока на мировой арене, развивающееся по точно определенным направлениям, посредством реализации четко выверенных стратегий.
Что стоит за победами и успехами Страны Великой Степи? Думаю, решающую роль сыграл правильно выбранный курс построения новой казахстанской государственности, выбранный Лидером нации Первым Президентом Республики Казахстан – Елбасы Нурсултаном Абишевичем Назарбаевым.
С высоты сегодняшнего дня мало кто знает о том, как приходилось тогда работать всему государственному аппарату, а уж тем более Первому Президенту в, как теперь их нередко называют, лихие 90-е.
Это было сложное время и прежде всего для Первого Президента, который, однако, сумел выбрать этот верный курс, а главное – придерживаться его на протяжении всего периода становления и развития независимого государства.
Судите сами: мы живем еще в СССР, с ее административно-командной экономической системой, однако уже практически все понимают, что необходимо готовиться к переменам. Все хотят перемен, но каких? При этом лучше всех ситуацию осознавал Президент Казахстана. Ведь именно он уже в 1990 году определил для Казахстана курс на создание рыночной экономики, построение новой правовой системы, соответствующего современным запросам законодательства.
Я пришел работать в Администрацию Президента или, как она тогда называлась, Аппарат Президента Казахской ССР, в мае 1990 года, то есть практически сразу после учреждения в Республике поста президента. Тогда в Аппарате был создан Государственно-правовой отдел, где были задействованы многие юристы, как практические работники, так и ученые – представители юридической науки.
Признаюсь, не всем было понятно, почему такой «популярностью» пользуются именно юристы, ведь в партийных органах их было очень мало. Я как-то услышал от одного из секретарей райкома фразу: «Юристы, не мешайте работать!» А сейчас, спустя время, приходишь к пониманию: в 90-е годы государство остро нуждалось в новой правовой системе, и понятно, что помощь могла прийти только от профессиональных юристов, хорошо знающих не только отечественное законодательство, но и знакомых с зарубежным правом, с мировыми тенденциями его развития.
Надо сказать, что советская высшая школа давала очень даже неплохое образование. В университетах читались курсы лекций, посвященных критике так называемого буржуазного права. А чтобы критиковать что-либо, предмет критики надо знать хотя бы в общих чертах. В 70-80е годы на русский язык были переведены и изданы конституции, кодексы, другие законы многих зарубежных стран, причем не только социалистических. Так, с большим интересом я ознакомился с уголовными кодексами Болгарии, Кубы, ФРГ, Франции, Японии, Штата Нью-Йорк (США) и др.
Характерно, что курс на модернизацию, а точнее, выстраивание новой политики в судебно-правовой системе страны был взят еще до распада СССР. Так, один из первых указов, к примеру, был нацелен на усиление борьбы с преступностью. При этом Н. Назарбаев считал необходимым вести борьбу с преступностью на научной основе. По его инициативе летом 1990 года в Алма-Ате (в то время столице Республики) был проведен слет ведущих криминологов СССР, на котором была учреждена Криминологическая ассоциация СССР во главе с известным криминологом доктором юридических наук, профессором Азалией Ивановной Долговой. После распада СССР ассоциация была преобразована в Российскую криминологическую ассоциацию, которую до конца своей жизни также возглавляла Азалия Ивановна.
Результатом упомянутого общения с криминологами из России и других союзных республик стал пересмотр диспозиции статьи 168 УК Казахской ССР, предусматривавшей ответственность за спекуляцию. Спекуляция понималась тогда, как скупка-перепродажа товаров и иных предметов с целью наживы. То есть то, что сегодня считается бизнесом. Именно эта статья УК по поручению Президента у нас раньше всех постсоветских республик была официально декриминализирована.
Постепенное формирование новых экономических отношений требовало и нового правового их оформления. Остро встал вопрос об определении института частной собственности, которой в СССР не было и не могло быть в принципе.
Верховный Совет Казахской ССР пытается это сделать, приняв Закон «О собственности». Но неудачно. Фактически закон не способствовал, а тормозил развитие рыночной экономики, и тогда Президент впервые решает воспользоваться своим правом вето. Верховный Совет не смог это вето преодолеть.
Позже был принят Гражданский кодекс. В его разработке принимали участие Юрий Григорьевич Басин, Майдан Контуарович Сулейменов, Анатолий Григорьевич Диденко и ряд других известных казахстанских юристов.
Рассмотрение проекта ГК в Верховном Совете длилось несколько дней. И я был поражен, что все эти дни наш Президент провел в зале заседания Верховного совета. Причем он активно участвовал в дискуссиях. Нурсултан Абишевич понимал, что Гражданский кодекс – это, по сути, экономическая конституция страны. Именно в ГК определялись ключевые условия построения новой экономической системы, новых экономических отношений.
Президент-законотворец
Меня всегда удивляло то, как Нурсултан Абишевич мог точно и четко предугадать, что именно важно для страны в тот или иной момент. У меня и всех, кто с ним работал сложилось твердое убеждение, что это человек, который настолько хорошо чувствует ситуацию, что всегда осознает, чем обернутся те или иные его решения в дальнейшем.
Тем не менее он регулярно приглашал, слушал, а главное, прислушивался к предложениям видных ученых – правоведов того периода. В его окружении были такие мэтры, как Салык Зиманович Зиманов, Султан Сартаевич Сартаев, Гайрат Сапаргалиевич Сапаргалиев, Юрий Григорьевич Басин, Владимир Иванович Ким, Зинаида Леонтьевна Федотова и другие.
На заре 90-х одной из насущных проблем, как все помнят, стала преступность, размеры которой приняли угрожающие масштабы. Повсеместные разборки криминалитета, беспощадный рэкет, наглое воровство, грабежи и разбойные нападения – все это требовало от руководства страны незамедлительной реакции. И одной из действенных мер стала работа по принятию нового Уголовного кодекса РК.
Рабочую группу по его созданию тогда возглавил Томас Айтмуханбетов, который в то время был председателем Верховного суда РК. Группа проделала огромный объем работы. Потом Президент поручил доработать УК уже мне. Я возглавил новую рабочую группу.
Конечно, мы тогда не осознавали, что участвуем в разработке исторического документа. Был тщательно изучен опыт зарубежных стран. Базой послужил Модельный кодекс стран СНГ.
Впрочем, наш Кодекс в итоге сильно отличался и от модельного проекта, и от принятого немногим ранее УК РФ. В нем было то, чего требовала именно наша, казахстанская реальность.
Помню, когда мы закончили работу, Президент вызвал нас с Бауыржаном Мухамеджановым, он был тогда заведующим государственно-правовым отделом Администрации Президента. И мы несколько часов кряду сидели в кабинете Главы государства, выслушивали его замечания и предложения, давали пояснения практически по каждому разделу, а иногда и по конкретным статьям.
Нурсултан Абишевич буквально вчитывался в каждую строчку этого документа. Он понимал, как Глава государства, всю важность правильной регламентации такого нормативного правового акта, каковым является Уголовный кодекс.
Президент изначально был настроен на то, что если государство применяет механизмы принуждения, а любое государство должно иметь эти механизмы и уметь их применять, ведь иначе не будет и самого государства, то все должно быть регламентировано и достаточно четко прописано в законе.
Больше всего мне запомнились два его замечания по проекту УК. Первое касалось института необходимой обороны. Президент тогда сделал акцент на том, что наши граждане должны реально иметь право на защиту от преступных посягательств, тем более что это право гарантировано Конституцией. Он предложил, освобождать человека от ответственности, если он даже превысил пределы самообороны, но сделал это в силу страха или волнения, вызванных нападением. Мы сказали, что подобная норма есть в УК Германии. Нурсултан Абишевич отреагировал: заимствуйте ее, заимствуйте все, что идет на пользу нашего общества.
Второе из замечаний затрагивало вопросы обеспечения свободы слова. Президент дал четкое указание, что в УК должно быть прописано: посягательство на свободу слова и притеснение журналистов наказываются, и достаточно жестко.
Надо сказать, что этот кодекс был положительно воспринят юридической общественностью многих стран. Наша рабочая группа даже была номинирована несколькими посольствами европейских стран на один из международных конкурсов, проводимых Советом Европы и США, за вклад в развитие демократии.
Премию нам не дали, но само номинирование было почетным. А в СНГ нашу работу оценили, как мне думается, по достоинству. Меня наградили почетной премией Международного союза юристов «Фемида». Эту солидную международную организацию и тогда, и сегодня возглавляет известный во многих странах российский правовед Андрей Адамович Требков.
Интересно, что когда актуализировался вопрос борьбы с коррупцией, Президент, вопреки расхожему мнению, что в таких случаях надо лишь «выявлять и сажать», заявил: «Нам нужны меры предупредительного характера». Кстати, в Казахстане Закон «О борьбе с коррупцией» был принят раньше всех на постсоветском пространстве. Глава государства предвидел, как важно именно на системном уровне подходить к организации противодействия этому социальному злу.
Конституция – отражение реформ и модернизации
Ну и конечно особого внимания заслуживает тема конституционного строительства в Казахстане.
После распада СССР и провозглашения Казахстаном независимости 28 января 1993 года была принята первая Конституция Республики Казахстан. Многие специалисты называли ее «компромиссной», так как в ней не удалось решить ряд принципиальных вопросов, связанных с переходом от одной общественно-экономической формации к другой.
В этой связи через два с половиной года 30 августа 1995 года на республиканском референдуме была принята действующая Конституция Республики Казахстан, которая предусмотрела президентскую форму правления, двухпалатный парламент, общепризнанные права и свободы человека и другие конституционные ценности.
Не секрет, что при определении концепции Основного закона заметную помощь оказали российские и французские специалисты, которые входили в состав Экспертно-консультативного совета при Президенте Республики по проекту новой Конституции.
Общеизвестен личный вклад Нурсултана Абишевича непосредственно в текст проекта. Он досконально изучил несколько десятков конституций зарубежных стран, а потом в дискуссиях цитировал их по памяти.
Мне довелось принимать участие практически во всех проведенных по инициативе Первого Президента реформах Конституции. За прошедшие почти 25 лет с момента принятия нашей Конституции, можно выделить три крупные реформы: это 1998 года, 2007 года и 2017 года: (были и другие поправки, но они не носили такого системного характера).
Обращает на себя внимание то факт, что практически сразу после принятия новой Конституции ещё в 1995 году Первый Президент заявил, что по мере создания соответствующих экономических, социальных, политических основ будет происходить процесс децентрализации и передачи властных полномочий от Президента Правительству и Парламенту. Тогда это обещание было воспринято некоторыми скептиками как традиционная риторика, но уже в 1998 году были сделаны первые, существенные шаги по выполнению данной программы: увеличен срок полномочий депутатов Сената до 6 лет, срок полномочий депутатов Мажилиса (нижней Палаты) Парламента до 5 лет, на 10 депутатских мандатов увеличена численность Мажилиса, усилены контрольные полномочия Парламента за деятельностью Правительства (введен институт так называемого «импичмента» членов Правительства Палатами Парламента при соблюдении определенных условий). В уголовное судопроизводство был включен институт присяжных заседателей.
В 2007 году Первый Президент продолжил эту линию. Произошли изменения в процедуре назначения Премьер-Министра Республики, обогатилась представительская функция Парламента, изменен порядок формирования Мажилиса, усилена подотчетность Правительства Парламенту и в особенности Мажилису. Был решен вопрос о смертной казни. Она сегодня предусматривается в мирное время только за террористические преступления, повлекшие гибель людей. При этом Указом Президента объявлен мораторий на исполнение приговоров к смертной казни, который действует до сих пор. Надо сказать, что наш опыт в этом плане вызывает большой интерес в юридических кругах многих стран. Введено судебное санкционирование ареста. Теперь это делает суд, а не прокуратура. Внедряется ряд других демократических элементов.
Наиболее важные и, можно сказать, системные изменения были внесены в Конституцию поправками 2017 года. Венецианская комиссия Совета Европы в своём заключении отметила, что «конституционные изменения Казахстана представляют собой шаг вперед в процессе демократизации государства. Реформа задает правильный вектор в дальнейшем развитии страны и свидетельствует об очевидном прогрессе». По мнению Комиссии, «повышение роли Парламента в целом и Палат Парламента в частности, передача некоторых функций Президента Республики Правительству, усиление механизмов его подотчетности и подконтрольности Парламенту является позитивным изменением, которое соответствует логике предыдущих конституционных реформ, проведённых в 1998 и 2007 годах».
Комментируя заключение комиссии, президент Венецианской комиссии Джанни Букиккио сказал, что они слышали от Нурсултана Назарбаева о его намерении вначале построить сильную экономику, а потом решать политические вопросы. И судя по представленному проекту поправок, в Казахстане в значительной мере экономические вопросы уже решены, поэтому сейчас пришло время для серьезной политической модернизации.
Венецианской комиссией в последующем отмечалось также, что эта конституционная реформа позволила сделать серьезные шаги в демократизации общества, плавно и безболезненно провести смену высшей власти в стране.
Большой интерес у зарубежных юристов и бизнес сообщества вызвало дополнение статьи 2 Конституции положением о том, что в пределах столицы республики города Астаны (ныне Нур-Султана) может быть установлен особый правовой режим в финансовой сфере в соответствии с конституционным законом. Сделано это для придания особого статуса Международному финансовому центру «Астана» (МФЦА), созданному для привлечения иностранных инвестиций в экономику Казахстана путем формирования благоприятной среды в сфере финансовых услуг, дальнейшего развития рынка ценных бумаг и обеспечения его интеграции с международными финансовыми рынками. На территории Центра начали свою успешную деятельность Международный арбитражный центр, независимый Суд и Академия права МФЦА.
Наверное, было бы интересно сравнить конституционное развитие Казахстана и России. Не будет большим открытием сказать, что у наших конституций, как и большинства постсоветских республик, избравших президентскую форму правления, много общего. При этом нередко совпадают и тренды развития: от сильных президентских республик к президентско- парламентским и др. Особенно наглядно это прослеживается на примере осуществленной недавно конституционной реформы в Российской Федерации. Ряд поправок в Конституцию РФ преследует те же цели, что и некоторые нормы Конституции Казахстана, хотя по способам решения проблем они и отличаются.
Так, некоторые новеллы российской Конституции по замыслу их разработчиков направлены на так называемую «суверенизацию» отечественного права, недопущению приоритета международных договоров над национальным законодательством. В казахстанской Конституции предусмотрен приоритет над отечественным законодательством не всех международных договоров (как это было до недавнего времени в России), а только договоров, ратифицированных Республикой Казахстан, а поскольку у нас ратификация производится путем принятия соответствующего закона, то приоритет ратифицированных международных договоров вполне логичен. И хотя в иерархии казахстанских законов, закон о ратификации, имеет приоритет, но это тоже закон, в котором опосредованно выражается воля народа (закон принят Парламентом и подписан Президентом).
При этом в нашей Конституции с самого начало был зафиксирован её безусловный приоритет, закреплена её высшая юридическая сила. В практике Конституционного Совета Республики был факт признания не соответствующим Конституции даже ратифицированного международного договора.
В новой редакции Конституции Российской Федерации устанавливается неотчуждаемость её территории. У нас же еще в 1995 году был сформулирован перечень особо охраняемых конституционных ценностей, которые невозможно изменить даже путем внесения поправок в Конституцию, в который были включены унитарность, территориальная целостность и форма правления Республики Казахстан. Сегодня этот перечень расширен, в него в 2017 году включены также независимость государства, основополагающие принципы деятельности Республики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан — Елбасы, а также его статус.
В Казахстане также, как и в России, предусмотрен особый порядок назначения министров иностранных дел, обороны и внутренних дел. Оба эти механизма и российский, и казахстанский направлены, по сути, видимо, на то, чтобы обеспечить стабильность власти в условиях, если победит на парламентских выборах оппозиционная Президенту партия, и Правительства будут сформированы из представителей, политических партий, отличных от той, которые поддерживают Главу государства. Опыт стабильной работы, когда Правительство принадлежит к одной партий, а Президент — другой партии, был во Франции.
Многими российскими юристами отмечалось, что конституционная реформа в Российской Федерации весьма похожа на наши конституционные реформы, проведенные в Казахстане. Еще хотелось бы отметить одну особенность нашей Конституции. В нашем Основном законе к числу неизменных конституционных ценностей прямо отнесен принцип казахстанского патриотизма, то есть та ценность, на защиту которой направлен ряд поправок в Конституцию РФ. И эта норма реально действует у нас. Более того, эта норма оказывает, можно сказать, идеологическое воздействие и на зарубежных коллег. Так, судья конституционного суда одной из прибалтийских республик, побывав у нас в стране, с изумлением констатировал, что «оказывается патриотизм и национализм могут быть не идентичными понятиями». Разумеется, для воплощения в жизнь этой, да и большинства других конституционных ценностей, не достаточно их провозглашения. Необходима настойчивая целеустремлённая работа всего государственного аппарата и общества. Решающую роль здесь сыграла деятельность национального лидера Казахстана.
Таким образом, без преувеличения можно сказать что создание современной казахстанской государственности, а следовательно, и правовой системы страны, а также формирование ее правовой политики неразрывно связано с именем Первого Президента Республики Казахстан – Лидера Нации Нурсултана Абишевича Назарбаева.
В завершение хотел бы отметить еще одну замечательную черту личности Первого Президента Казахстана. В свое время на Западе с восторгом писали об инаугурационной речи президента США Джона Кеннеди, который сказал, что нужно думать не о том, что страна может тебе дать, а что ты можешь дать своей стране. Думаю, эту мысль впитал в себя, вероятно, еще с молодости и Нурсултан Абишевич Назарбаев, который всегда и во всем придерживался принципа «раньше думай о Родине, а потом о себе» и пытался его привить и всему своему окружению, и казахстанскому обществу в целом. В значительной мере ему это удалось, о чем свидетельствует наряду с прочим преемственность политического курса, проводимого действующим Президентом Республики Казахстан Касым-Жомартом Кемелевичем Токаевым.