Шельфовый закон

Министр энергетики и природных ресурсов Владимир Школьник сказал, что это может произойти в следующем году. Впрочем, ровно год назад правительство прогнозировало подписание документа до конца 2003-го.
Как отмечали на протяжении всего прошедшего времени в «КазМунайГазе»: «ситуация осложняется тем, что непосредственно в контракте СРП есть очень много пунктов, по которым требуется проведение переговоров».
Помимо экономических причин, задерживающих процесс, достаточно существенным препятствием для развития партнерства стало имеющееся определенное несоответствие в сфере национального правового регулирования подобных производственных отношений. Неслучайно В. Школьник связал будущее подписание соглашения с принятием нового закона о СРП, проект которого недавно был направлен правительством республики на рассмотрение в парламент.
В настоящее время в стране действует ряд законов и других нормативных правовых актов, рассматривающих вопросы заключения, исполнения и прекращения соглашений о разделе продукции. Эта область регулируется Указами Президента Республики Казахстан, имеющими силу Закона, «О нефти», «О недрах и недропользовании», Налоговым кодексом, постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 июня 2002 года № 708 «Об утверждении правил представления государственных интересов национальной компанией в контрактах с подрядчиками, осуществляющими нефтяные операции, посредством обязательного долевого участия в контрактах».
Договорные отношения в недропользовании, как правило, регламентируются тремя основными видами соглашений, заключаемыми между принимающей страной и инвестором: концессиями, соглашениями о разделе продукции и соглашениями о предоставлении услуг (так называемыми сервисными контрактами). Концессионный договор предусматривает право собственности инвестора на произведенную им продукцию. По СРП, инвестору — подрядчику принадлежит право собственности только на часть произведенной им продукции, другая же часть поступает в собственность государства.
Сервисные соглашения подразделяются на контракты с риском и без риска (или чистые): различие между ними определяется зависимостью вознаграждения от прибыли. При чистых подрядчик получает плату за выполнение определенных работ и не несет никакого риска. Сервисные контракты основываются на положении, по которому подрядчик предоставляет средства, необходимые для разведки и добычи. В случае обнаружения сырья правительство обязуется предоставить ему возможность за счёт продажи углеводородов компенсировать свои расходы, и в качестве вознаграждения выплатить подрядчику определённый процент от оставшегося, причем данное вознаграждение может облагаться налогами, а вся продукция принадлежит государству.
В рисковых контрактах методы расчета вознаграждения для подрядной организации схожи с теми, что применяются в СРП. Разница между ними сводится к неодинаковой природе платежей за услуги подрядчика: в сервисных контрактах подрядчик получает вознаграждение в деньгах, а в СРП — частью продукции.
Считается, что закон о соглашениях о разделе продукции «создает альтернативную налоговой систему расчетов инвестора-подрядчика с государством».
По убеждению правительства, своевременность подобного закона, который рассматривается в качестве «важного инвестиционного законодательного акта», способствующего массовому притоку частного капитала в освоение углеводородов на КСКМ, обусловлена необходимостью дополнительного законодательного регулирования в данной сфере. Принятие документа принесет республике «большой экономический эффект», поскольку «его положениями предусматривается широкое привлечение казахстанских товаров, работ и услуг при осуществлении операций на море подрядчиком (инвестором)».
Согласно проекту, закон призван регулировать отношения, связанные с предоставлением права на проведение нефтяных операций на шельфе Каспия и в Аральском море при заключении, исполнении и прекращении соглашений на условиях раздела продукции в нефтегазовом секторе. Он должен определять основные правовые положения таких соглашений, а также последующего распределения продукции между государством и подрядчиком.
При подготовке проекта рабочая группа, «ввиду предстоящих совместных работ на Каспии», использовала в качестве ориентира российский закон «О соглашениях о разделе продукции». Кроме того, был учтен «уже имеющийся собственный опыт заключения соглашений о разделе продукции в Республике Казахстан». Тем не менее, казахстанский вариант имеет достаточно много отличительных особенностей: он не содержит лицензионных положений и дает определение СРП как виду контракта на проведение только добычи, либо совмещенной разведки и добычи углеводородов. В проекте не предусматривается возможность применения соглашения к другим видам полезных ископаемых, а также к работам по разведке и добыче вне моря.
В отличие от российского закона, отечественный законопроект содержит норму, обязывающую стороны создавать управляющий комитет, к функциям которого можно будет отнести решение любого вопроса, связанного с исполнением договоренностей. Существует мнение о том, что в будущем законе было бы целесообразно расширить полномочия этого комитета «как важнейшего института влияния на инвестора и разъяснения ему интересов государства, связанных с реализацией соглашения». Правительство, участвуя в управляющем комитете и обладая правомочиями компетентного органа, в таком случае получит дополнительные серьезные возможности в процессе координации и контроля тех или иных СРП.
Важной особенностью законопроекта, отличающего его от существующих казахстанских нормативных правовых документов о недрах, недропользовании и нефти, является изменение сроков пользования морскими блоками на условиях раздела продукции. Срок действия соглашения будет устанавливаться участниками в соответствии с законодательством, действующим на день заключения соглашения, но не будет превышать 35 лет для работ по совмещенной разведке и добыче, с уникальными запасами — до 40 лет, а для работ по добыче -25 лет. По истечении этих периодов может заключаться новое СРП.
Документ по-новому регламентирует особенности проведения конкурсов на получение права недропользования. Его условиями должны быть предусмотрены: обязательное долевое участие нацкомпании, гарантированное предоставление и использование специального высокотехнологичного оборудования, дополнительные предложения по развитию высоких технологий, новых и перерабатывающих производств, магистральных и иных трубопроводов, сооружению и совместному использованию инфраструктурных и иных объектов. Обязательными также будут и поставки минимально допустимого объема углеводородов для переработки на казахстанской территории.
В целом авторы проекта составили довольно подробный список, отражающий экономические интересы государства: от получения бонусов, роялти, налогов и доли в прибыльной продукции, до увеличения казахстанского содержания в проектах и внедрения высоких технологий.
Определенное внимание разработчики, конечно, уделили пунктам, оговаривающим государственные гарантии прав подрядчика и стабильности условий соглашения, которые «сохраняют свою силу в течение всего срока действия», а изменения «допускаются только по взаимному согласию сторон». Однако если в течение этого срока законодательством будут установлены «нормы, ухудшающие или улучшающие коммерческие результаты деятельности подрядчика в рамках соглашения», то в СРП будут вноситься изменения, обеспечивающие подрядной организации те коммерческие результаты, которые ожидались «при применении действовавшего на момент заключения соглашения законодательства».
Все же госгарантии не распространяются на изменения в законодательстве Казахстана и (или) вступление в силу и (или) изменения международных договоров РК, которыми меняются «порядок и условия импорта, производства, реализации подакцизных товаров», а также на изменения и дополнения, вносимые в законодательные акты республики «в целях обеспечения национальной и экологической безопасности, здравоохранения и нравственности». Более того, правительство, при указанных обстоятельствах, сможет (по предложению уполномоченного органа в области охраны окружающей среды) определять участки территории, в отношении которых деятельность подрядчиков может быть ограничена или запрещена.
Небольшой казахстанский опыт по СРП показывает, что достигнутые ранее договоренности периодически могут редактироваться как принимающей стороной, так и подрядчиками. Наглядный пример тому — соглашение по Кашагану: к проблеме задержки его промышленной разработки, возникшей благодаря позиции компаний-инвесторов, с некоторых пор присоединился вопрос о продаже доли BG Group Pls. в консорциуме государству. Желание казахстанских властей выкупить ее пока не встречает поддержки ни у British Gas, ни у остальных участников. Представители BG в прошлый вторник на углеводородной выставке в Алматы даже заявили о своей заинтересованности в продаже доли, прежде всего, партнерам по Северо-Каспийскому проекту, подчеркнув, что в СРП ни о каких правах государства, претендующего на данный пакет акций, речи нет.
А в прошлый четверг, на правительственном заседании в Астане, при обсуждении «некоторых вопросов действующего порядка налогообложения в рамках ряда существующих соглашений о разделе продукции», было сказано о наличие в тексте СРП, заключенного с Agip KCO, «ряда противоречивых норм по обложению НДС и таможенными платежами субподрядчиков компании» и о необходимости, в этой связи, проведения соответствующей юридической экспертизы. По замечанию Даниала Ахметова, урегулирование проблемы должно осуществляться с учетом текущих, средне и долгосрочных интересов республики, а также при оценке возможных негативных и позитивных последствий либерализации или ужесточения политики в этой сфере.
В законопроекте о соглашениях о разделе продукции, которые признаются «наиболее привлекательной для республики формой производственных соглашений государства и инвесторов при проведении нефтяных операций», сделана попытка более или менее внятно определить и закрепить функции правительства и нацкомпании.
Можно предположить, что в ходе обсуждения в парламенте эти полномочия будут не только уточняться, но и расширяться. Вероятно, законодатели, с подачи руководства страны, постараются внести в документ дополнительные нормы, позволяющие казахстанской стороне корректировать заключаемые долгосрочные соглашения.
И это вполне понятно, поскольку ожидаемое совместное освоение шельфа потребует максимального учета государственных интересов и достижения реального уровня контроля в условиях изменчивой политической и экономической конъюнктуры.