Участники очередного заседания — представители госорганов и НПО, политологи и аналитики, предприниматели и независимые эксперты провели системный анализ предоставления государственных услуг, определили необходимые меры для повышения их качества.
Современные задачи по модернизации страны актуализируют вопрос качественной работы государственных органов и ведомств в оказании услуг населению и юридическим лицам. Правительством устанавливаются стандарты качества, усиливается контроль над деятельностью государственных органов.
Однако исследования показывают, что, несмотря на вышеперечисленные инициативы, на уровне исполнения остается множество нерешенных проблем: наличие административных барьеров, низкая степень ответственности сотрудников, бюрократия, неэффективное функционирование электронного правительства, непрозрачность осуществляемого контроля, пассивность самих потребителей услуг и т.д.
Предлагаем вашему вниманию фрагменты высказываний участников заседания и ряд решений, озвученных в стенах КИПР.
Ерлан Смайлов, модератор КИПР
Качественные государственные услуги должны стать сегодня реальным приоритетом, так как для эффективной реализации процесса модернизации страны, возможностей Таможенного союза, необходимо эффективное взаимодействие государственных органов с бизнесом, населением и между собой.
Высшими органами власти — президентом, правительством — изменения в данной сфере постоянно инициируются. Если рассматривать уровни реализации административных реформ, можно отметить, что на уровне центральных органов власти инициатива идет: создаются государственные стандарты, принимаются программы по электронному правительству, по борьбе с коррупцией, созданы ЦОНы и т.д. Но на уровне исполнительных органов инициативы постепенно затухают, результативность достаточно низкая. Это как круги от камня на воде — в центре сильнее, а на периферии их практически не видно.
Последние исследования USAID, к примеру, демонстрируют ухудшение работы центров обслуживания населения после передачи их в акиматы. В рамках исследований ИПР по Министерству финансов было выявлено, что более 40% респондентов недостаточно удовлетворены качеством работы сотрудников налоговых органов; 36,1% недостаточно удовлетворены тем, как обеспечивается порядок осуществления таможенного администрирования; 33,5% — качеством информирования об изменениях в таможенном законодательстве; каждый 3-й опрошенный оценивает как недостаточно либо совершенно некомпетентными, несправедливыми и необоснованными действия таможенных органов при рассмотрении жалоб, взыскании таможенных платежей, налогов, пени; осуществлении контроля за правильностью определения таможенной стоимости товара.
Если говорить о факторах некачественного предоставления госуслуг, то это отсутствие эффективной системы контроля, непрозрачность, административные барьеры, неэффективная организация процессов предоставления госуслуг, несовершенство электронного правительства, низкая степень компетенции и ответственности госслужащих, бюрократия, низкий уровень технического обеспечения, коррупция.
Необходимое изменение системы предоставления государственных услуг можно анализировать с точки зрения теории операционной трансформации, которая рассматривает организацию как цельную систему, состоящую из управленческой, поведенческой и технологической подсистем. Позитивные изменения возможны только при одновременном изменении каждой из этих подсистем.
Ильдар Дауранов, старший научный сотрудник Института экономики МОН РК
Основной проблемой в сфере государственных услуг является наличие парадоксальной ситуации: начиная с 2000 года главы государства, правительства и все государственные органы принимают радикальные меры по устранению административного давления, привлекают современных отечественных экспертов, ученых. Однако несмотря на все принимаемые меры и затраты, исследования показывают, что качество государственных услуг заметно не улучшается.
К сожалению, наше законодательство построено таким образом, что понятие государственной услуги у нас не различают. Есть административные услуги и услуги, предоставляемые органами здравоохранения и образования. Административные услуги — это деятельность госорганов, направленная на получение нами того, что положено законом: выдача лицензий, своевременное открытие бизнеса, перерегистрация и т.д. Сегодня речь пойдет именно о них.
По результатам проводимых мною исследований можно отметить, что примерно 50% населения еще не удовлетворено качеством предоставляемых услуг. И системой обжалования, информирования и культурой обслуживания и т.д. Но самое интересное, что мы возлагали большие надежды на электронное правительство: были реализованы две программы, затраты в сумме составили около 35 млрд. тенге. Буквально в прошлом году в сотрудничестве с Центром по исследованию финансовых нарушений при Счетном комитете нами было проведено исследование в сфере передачи налоговой отчетности. И мы увидели, что качество услуг намного хуже, нежели те, которые предоставляются не в электронной форме. У предпринимателей возникают большие трудности в связи с неотработанным программным обеспечением.
Далее хотелось бы отметить проблемы, которые присутствуют и на уровне центральных органов власти. Во-первых, с 2006 года понятия «государственная услуга» и «стандарт государственной услуги» менялись раза четыре, во-вторых, некорректно составлен реестр государственных услуг, в-третьих, не используется система показателей качества доступности.
Анализируя опыт зарубежных стран, можно сделать выводы: везде существует определенная общенациональная программа. В Великобритании такую программу ведут уже на протяжении 30 лет, со времен Маргарет Тэтчер. Опыт зарубежных стран показывает, что стандартизацию государственных услуг необходимо проводить с небольшого количества социально-значимых услуг. Ведь что такое стандартизация? Это необходимость принятия, как минимум, 10 показателей и 3 значений по одной услуге для установления нормального учета. Однако в наших стратегических планах наблюдаются тенденции к дальнейшему расширению реестра госуслуг.
Система оценки также неэффективна, так как она должна основываться на статистических данных. Мировой опыт показывает: там, где не была налажена первичная система учета, стандарты введены не были. Социологический опрос довольно сложный, так как большую роль играет субъективный фактор. Первичная система учета должна включать в себя фиксирование данных о предоставлении услуги самим госорганом, а также оценку клиента, получившего услугу. На Западе для таких случаев устанавливают специальные урны. Любое управление начинается с наблюдения: насколько четко ведется, допустим, бухгалтерский учет, настолько точно менеджер принимает решения. Насколько четко мы наладим первичный учет качества доступности, настолько точно мы сможем определить, как работает конкретный чиновник.
Изменение психологии госслужащих также является одной из наиболее важных системных задач. Вся беда в том, что у нас сейчас действует веберовская идеальная система бюрократии. У нас чиновники отвечают в основном перед начальником, во всех развитых странах чиновники отвечают перед клиентами. Также стоит проблема частой сменяемости кадров. Молодежи необходимо четко планировать свою карьеру. Необходимо и повышение мотивации путем увеличения заработных плат. Но наравне с этим должна быть и надлежащая система оценки кадров — кого брать на госслужбу.
У нас сформирована хорошая законодательная база, теперь необходимо начинать кропотливую работу на исполнительном уровне. Для всего этого необходима эффективная система сдержек и противовесов, необходимо дать больше реальной власти неправительственным организациям.
Ерлан Имбергенов, заместитель председателя РОО «Общество молодых профессионалов»
Я бы хотел добавить в список причин неудач качественного предоставления государственных услуг отсутствие молодежи на госслужбе. Молодые современные люди, владеющие тем же самым компьютером и интернетом, не идут на работу в госорганы.
Также хочется отметить общий патернализм населения, когда люди не готовы защищать свои права. Недавно мы были в Чарыне в рамках нашей поездки по регионам, выясняли проблемы, которые есть у сельских жителей. У них в школах числится 50 компьютеров, из которых работают только 5. И эти 5 компьютеров — 1998 года. То есть у людей элементарно нет возможности осваивать новую современную технику.
Отсюда возникает вопрос: правомерно ли говорить об электронном правительстве, когда наше население на 10% подключено к интернету?
Арман Молдахметов, независимый эксперт
Необходима большая открытость и прозрачность. Для примера хочу привести город Сиэтл, в котором каждый гражданин ежедневно у себя дома по бесплатному каналу может увидеть, что обсуждалось на заседании в мэрии, кто участвовал, какие вопросы поднимались, после чего может написать свое мнение об этом, то есть человек вовлечен в сам процесс.
Во-вторых, я согласен насчет стандартов, что они должны быть четко закреплены в законах, чтобы не производили бесконечных изменений. Неважно, меняется ли команда, но стандарты остаются как законы.
И в-третьих, человек, работающий на госслужбе, должен быть мотивирован. К сожалению, в период трансформационных процессов, в начале 1990-х, ушло очень много талантливых людей с госслужбы. Получилось несправедливое распределение доходов: люди в бизнесе получали очень большие деньги, а госслужащие стали искать выходы через какие-то коррупционные моменты.
В нашей государственной системе необходим треугольник: НПО — бизнес — государственные структуры. Несмотря на кризис, у нас есть сильный бизнес. Необходимо повышать роль неправительственных организаций, чтобы люди знали, куда они могут обратиться.
Профессионализация государственной службы, четкая оценка, критерии и достойная оплата — это то, к чему идем.
Нурлан Еримбетов, дискуссионный клуб «АйтPARK»
Насколько данная тема является предметом разговора в государственных структурах, районных акиматах, знают ли об этих стандартах? Или данной проблематикой занимается только Агентство по госслужбе? Нельзя ли создать наряду с государственными органами, которые работают непосредственно с населением, некую конкурентную среду? Допустим, как в свое время создали для нотариальных контор.
Ильдар Дауранов, старший научный сотрудник Института экономики МОН РК
Конечно, каждый государственный орган знает о принимаемых указах, постановлениях, постоянно проводится обучение. В целом понимание есть, но нет понимания того, что необходимо переходить на детали процесса. У нас сейчас все ориентированы на принятие новой идеи, новой стратегии, когда нам необходимо остановиться и переключить внимание на исполнительные функции. Государственное управление зародилось там, где начали отделять политические функции от административных. Одно дело — принять закон, другое — исполнить его.
В 1996 году очень большое количество услуг отдали в частный сектор. Но вынуждены были вернуть. Необходимо созреть, как в развитых странах. Сначала необходимо детализировать каждую услугу, чтобы затем происходил уже и качественный контроль.
Айнур Уйкаспаева, заместитель директора ЦОН Алмалинского района
Центры обслуживания населения в Казахстане созданы в 2005 году на основе Послания президента. Сегодня, несмотря на небольшие доработки, многие справки и документы выдаются ЦОНами моментально, бесплатно, очередей нет. В центрах обслуживания населения действуют установленные стандарты: качество, доступность, вежливость и т.д. Из 135 услуг по государственному реестру мы оказывает лишь 25 видов услуг. Однако по последним изменениям, для регистрации юридических лиц была отменена процедура сдачи заявления в регистрирующий орган, необходимо лишь отнести заявление в департамент юстиции. Тем самым устраняются некоторые административные барьеры, уже не приходится ждать 9-10 дней.
В последнее время в средствах массовой информации обсуждаются только ЦОНы. Но в них очередей нет, любые неправительственные организации могут прийти и провести мониторинг. На сегодняшний день идет большой наплыв людей для получения ИИН. Однако данная процедура производится управлением юстиции, отсюда и большие очереди. Если раньше человек оформление удостоверения личности или паспорта происходило на бумажном носителе, тогда это происходило через ЦОН. С 2008 в практику введено электронное документирование, которое находится в ведении Управления юстиции. Если бы электронное документирование было передано ЦОНам, очередей бы не было.
Сегодня стоит большой вопрос текучести кадров, в основном молодежи. У нас по квалификационным требованиям не требуется, чтобы человек был обязательно юристом с высшим образованием, так как заработная плата маленькая. Все исходит именно из этой причины. Никто не хочет идти на зарплату в 18 тысяч тенге в месяц. Через квартал нормальные работники, набравшись опыта, уходят в другие организации.
Ерлан Смайлов, модератор КИПР
Подводя итоги заседания, резюмируем: во-первых, необходима трансформация системы предоставления госуслуг от административно-центричной к клиенто-центричной, это, прежде всего, требует изменения в сознании государственных и гражданских служащих. Во-вторых, требуется совершенствование законодательства: например, не определен статус гражданских служащих. В-третьих, предлагаю структурировать озвученные решения по конкретной, работающей на практике методике, используемой консалтинговой компанией McKinsey. Согласно теории операционной трансформации, проблему некачественного предоставления государственных услуг возможно решить, изменяя следующие подсистемы организации:
1) Управленческая подсистема: переход от административно-командного, авторитарного управления в госорганах к коллегиальному принятию решений, к делегированию полномочий. Руководители организаций должны транслировать и поддерживать позитивный опыт изменения поведенческой модели сотрудников. Разработка и функционирование четкой системы обратной связи от потребителя к сотрудникам и руководству, от рядовых сотрудников к руководителям. Интересен опыт ИКЕА, где каждый год топ-мененджмент компании встает «за прилавки» и работает непосредственно с клиентами, с персоналом. Необходим переход от функции контроля, превалирующей над развитием, к его эффективной организации и приоритету развития организации, персонала. Введение в систему элемента внешнего контроля гражданского общества в виде НПО. Внедрение измеряемых индикаторов оценки работы как организации в целом, так и каждого конкретного сотрудника, его ответственности. Прозрачность работы и оценки в виде публичных рейтингов, отчетов. Также важна скорость принятия управленческих решений.
2) Поведенческая подсистема: переход от архаичных установок сотрудников к пониманию работы как государственного клиентоориентированного сервиса, услуги. Развитие HR-менеджмента в государственных органах и учреждениях, инфраструктуры развития, обучения государственных и гражданских служащих. Поддержка конструктивных изменений и сотрудников, внедряющих и транслирующих их. Использование инструментов нематериальной и материальной мотивации, эффективная организация рабочего процесса. Использование профессиональных методов работы с сопротивлением изменениям.
Зачастую исполнители, рядовые административные и гражданские служащие, находящиеся между молотом и наковальней — «начальством и населением» — сами вынуждены постоянно перерабатывать, не имеют права голоса при обсуждении важных вопросов, нередко работают в стрессовой ситуации угрозы увольнения в случае несогласия с руководством, их подписывают против воли на неинтересную прессу и т.д. Необходимо искоренение вышеописанных «практик» в работе. Переход от работы по привычке к работе по стандартам.
3) Технологическая подсистема: проведение постоянного научно-методического сопровождения — исследования, анализ, рекомендации, консультации, обучение как госслужащих, так и потребителей. Функционирование эффективной системы первичного учета, сбора и анализа данных по проведенной работе. Усовершенствование информационного сопровождения, информирования населения, например, создание единой государственной справочной службы (телефонной и в интернете), отвечающей, где и какую услугу может получить гражданин и в какие сроки. Развитие и упрощение системы электронного правительства. Техническое и коммуникационное обеспечение государственных органов и учреждений. Прекратить «чехарду» с частым изменением стандартов. Внедрение бизнес-процессов, организация эффективных коммуникаций.
Позитивные изменения возможны только при одновременном изменении каждой из этих подсистем. Это сложный процесс, но он позволяет искоренить первопричины некачественной работы.
Материал предоставлен Институтом политических решений