Как процесс, лоббирование в Казахстане протекает достаточно бурно, хотя, при этом, в местном законодательстве нет ни одной статьи, напрямую регулирующей эту специфическую сферу деятельности. Благодаря этому, многие негативные процессы остаются скрытыми, начиная с теневого лоббирования.
Кроме того, и нашими учеными оно изучено не очень скрупулезно: публикаций по этой тематике немного. Исследования ограничиваются лишь несколькими кандидатскими диссертациями, которые можно пересчитать по пальцам, причем пальцев окажется больше.
Традиции института лоббирования получили развитие в странах Запада, где, как известно, очень высока правовая культура. Хотя при этом, пожалуй, Франция является исключением. Там тоже нет положений, регулирующих лоббирование. На Западе лоббирование протекает в законодательном органе. В Казахстане же лоббирование протекает в коридорах и кабинетах исполнительной власти, в духе бывших советских традиций.
То, что лоббизм законодательно не прижился в нашем парламенте, скорее говорит о его слабости. Несмотря на то, что лоббирование в Казахстане "бьет ключом", носит оно, как правило, скрытый характер. И связано это, как указывалось выше, с тем, что оно проходит в кабинетах больших и малых акимов, министров, директоров и т.д., т.е. в коридорах исполнительной власти. Проследить, проконтролировать его, таким образом, становится невозможным. Вот почему представляется важным отслеживать лоббирование в коридорах исполнительной власти.
При этом следует иметь в виду, что парламент принимает решения коллегиально, в соответствии с процедурой, т.е. в принятии решения участвует не один человек. В структурах же исполнительной власти решение имеет право принимать один человек - руководитель данного ведомства.
Отсутствие прямого закона, или пробел в законодательстве, позволяет подпольным лоббистам эффективно пользоваться противоречиями в законах или их отсутствием. Глава государства объявил борьбу с коррупцией, но ни он, ни общество не удовлетворено результатами. Почему? Потому, что процесс принятия решений остается в духе местных традиций. При этом, по словам Ларисы Балацкой, директора фонда "САС", регламентация лоббистской деятельности в Казахстане может стать одним из инструментов для борьбы с коррупцией.
Лоббирование - это сложный многогранный процесс, который может начаться организацией встречи с "нужным" человеком. По большому счету лоббирование начинается не в парламенте, а когда у определенной группы в обществе, отрасли, клана возникает законодательная проблема. К примеру, если какую-либо проблему невозможно решить, не изменив статью в законе. В зависимости от сложности дела, лоббирование, кроме коридоров власти, может взять на вооружение создание общественного мнения при помощи проведения соответствующей PR-кампании в СМИ или еще где-либо, стараясь получить позитивное отношение к предлагаемому решению проблемы.
Хотя парламент и является законодательным органом, все законопроекты спускаются в него "сверху" из суровой атмосферы кабинета министров. Проект проходит долгую проработку в уполномоченных органах и занимает это не один месяц. Законопроект, как правило, задолго, попадает в план законопроектных работ правительства. По идее, депутаты должны заранее знать о подготовке законопроектов. Хотя, готовящиеся законопроекты находятся за семью печатями секретности, и власть ставит общество перед фактом, когда дело уже сделано.
Общество, таким образом, лишено возможности проследить за развитием событий или повлиять на свою собственную судьбу.
Власти, по-прежнему, решают, в чем все счастье для общества, а в чем - беда. Вот еще один аргумент в пользу легализации лоббистской деятельности.
По мнению г-жи Балацкой, в законодательстве, регламентирующем лоббистскую деятельность, необходимо иметь ряд существенных пунктов. В первую очередь, они должны касаться статуса самого лоббиста, а во-вторых, необходимо запретить лоббирование со стороны иностранных юридических и физических лиц, что очень развито в республике.
Важность данного пункта обусловлена достаточно сильными позициями иностранного капитала на внутреннем рынке в ущерб местному национальному бизнесу. Без данного закона иностранцам легче лоббировать свои интересы.
В казахстанской Конституции четко записано, что права иностранцев и лиц без гражданства не могут превышать прав граждан Казахстана. Таким образом, закон мог бы ограничить иностранное лобби.
Закон должен давать право доступа лоббирующей организации или лоббиста действовать в стенах парламента, знакомиться с соответствующей документацией, выходить на депутатов и прорабатывать с ними соответствующие вопросы. Однако тут есть довольно большая загвоздка.
По мнению экспертов, на практике знакомых с внутренней жизнью депутатского корпуса, проникновение "чужаков", в виде общественных лоббистов должно будет вызвать крайне негативную реакцию со стороны народных избранников.
Депутатский корпус все больше и больше закрывается от своих избирателей. Народ является источником власти только во время выборов.
По мнению же депутатов, сферой приложения этого законопроекта является только парламент, а исполнительной власти он не касается, что, в свою очередь, является несправедливым и ущемляет их депутатские интересы.
Поскольку, научных работ по лоббизму в Казахстане почти нет, он представляется огромным полем для научного изучения, объектом профессионального интереса многих политиков.
На заре независимости, казахстанский парламент был сильнее, чем теперь. Раньше у него были контрольные функции по надзору за соблюдением им же принятых законов. Теперь его лишили и этих функций, тем самым, вырвав ему зубы. Сегодня депутаты могут долго возмущаться, запрашивать соответствующие органы, но сделать что-либо, они не в состоянии.
А еще депутаты, как правило, после окончания своих полномочий, начинают искать вакансии, должности в кабинетах исполнительной власти. Это есть еще один "крючок", при помощи которого исполнители "ловят" законодателей. Вообще, в казахстанском законодательстве есть много уловок, для того, чтобы поставить в зависимость от себя законодательный орган.
Как говорят эксперты, к примеру, Досым Сатпаев, заместитель директора АПИ, который занимался научным изучением этой проблемы, лоббизм в Казахстане условно можно разделить на несколько уровней.
- Президентский
- Кровно-родственно-клановый (клиентно-патронажный)
- Региональный
- Финансово-промышленный
- Иностранный
- Лобби НПО (неправительственные организации)
Президентское лобби в суперпрезидентской стране имеет множество сфер приложения в силу того, президент осуществляет общее руководство. В отношении президентского лобби нужно сказать, что в парламенте по Указу президента в 1994 году были созданы представительство президента в Верховном Совете РК, а также представительство правительства в парламенте РК, которые действуют до настоящего времени.
По своей сути, методам работы, применяемой тактике - это хорошо организованные, эффективно действующие структуры, успешно представляющие и защищающие интересы президента и исполнительной власти. Их сильные стороны - авторитет, поддержка власти, профессионализм чиновников, прекрасное знание официальной и кулуарной сторон принятия решений, обеспеченная результатами поддержка депутатов и депутатских фракций, ориентированной на поддержку любых предложений власти.
По сути, президентское лобби можно назвать правительственным лобби в силу того, что относится к административно-управленческому аппарату.
Если в случае межклановых отношений основную роль играют родственные связи, то в случае с финансово-промышленным лобби, залогом выживаемости служат профессиональные качества. Внедрение родственников в финансово-промышленную среду может привести к ослаблению последней без наличия профессиональной квалификации.
Региональный лоббизм можно смело сопоставить с клановым лобби. Стоит лишь заметить, что он представлен региональными элитами на всех уровнях принятия решений. Главный интерес - борьба за финансовые потоки. Имеют, как правило, хорошую поддержку корпоративных (отраслевых) лоббистов.
Сам принцип формирования парламента РК и так называемых "традиций" позволяет представителям "регионального" лобби действовать достаточно эффективно. Неравномерное экономическое развитие регионов заставляет их зачастую вступать в острую борьбу, которая особенно обостряется во время формирования межбюджетных отношений. На сегодняшний день, наравне с кланами, большое влияние приобрели финансово-промышленные группы давления.
Иностранное лоббирование может быть выделено отдельной строкой в силу того, что не имеет отношения ни к регионам, ни к президенту, ни к местным нуворишам. Это олигархи, но только зарубежные. Перед иностранным капиталом местный бизнес значительно проигрывает. Иностранное лобби имеет в Казахстане крепкие позиции.
Лобби НПО или "третьего" сектора представлен различными общественными (неправительственными, некоммерческими) организациями задачей которых, по определению является продвижение многообразных общественных групповых интересов. Особенностью существования этих организаций в Казахстане является их полная независимость от государства, как указано в п.1 Конституции РК.
Здесь сказано, что государство не может вмешиваться в дела общественных объединений, причем, любое законное взаимное участие возможно. Разнообразие социальных групп, представляемых НПО, обуславливает и разнообразие экономических, социальных и гражданских интересов, которые лоббируются их представителями.
Невысокая результативность деятельности этой группы лоббистов является следствием слабого интереса государства к значительной части их проблем и, как правило, неподготовленностью к эффективному диалогу с властью. Разрозненность, малочисленность, незначительная экономическая база этого сектора только усугубляет ситуацию.
Введение и развитие института лоббизма потребует внесение изменений в устоявшийся регламент обсуждения и принятия законов. Законодателям теперь придется действовать с поправкой на лоббиста, допускать его в свои святая святых.
С принятием проекта о лоббировании, у общества появится шанс иметь связь с законодателями, возможность влиять на принятие решения по всей цепочке инстанций.
Это очень важно потому, что если какое-то звено выпадает, шанс на принятие нужного закона уменьшается. Современное казахстанское общество, как известно, вообще не может повлиять никак на принятие решений, интересы общества учитываются избирательно и не постоянно. Также было бы хорошо, если люди чаще о себе напоминали, сами не были бы такими апатичными.
Еще один парадокс нашей жизни: хотя слова "лобби" нигде нет в законодательстве, сам принцип, понятия закреплены в ряде законодательных актов, кодексах, а также основном законе - Конституции.
В статье 33 Конституции РК говорится о том, что граждане РК имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы.
Кроме того, граждане имеют право на свободу объединений для управления своих законных интересов и потребностей. Форму объединений регулирует Гражданский кодекс РК. Здесь определяется правовое положение, формы и статус некоммерческих, неправительственных организаций. Нормативно-правовые акты, определяющие статус всех государственных органов в широком смысле выступает основанием для лоббирования.
Кроме вышеперечисленных документов, лоббирование регулирует Законы "О Парламенте", "О СМИ", "О государственной службе", "О нормативных правовых актах". Приведенные выше документы говорят о предпосылках создания, формирования правового поля, института лоббирования.
В соответствии с законопроектом, лоббистом в Казахстане может быть любой гражданин или организация, изъявившая желание и зарегистрированные в соответствии с законодательством в этом качестве.
В идеале, профессиональным лоббистом может стать человек, совместивший в себе несколько профессий. Тут, как говорится, юристом можешь ты не быть, а вот законы знать обязан! Но даже это не самое главное. Наиболее приемлемой кандидатурой на эту должность может стать бывший чиновник, который знает секреты направления подводных течений. Больше всего могут цениться личные связи, знание психологии, умение общаться в специфической среде госслужащих и депутатов.
Против принятия законопроекта "О лоббировании", кроме депутатов парламента выступают также лидеры политпартий, общественные деятели считающие себя оппозиционными. Сторонниками законопроекта о лоббировании выступили партии пропрезидентского толка: "Отан" и промышленная "ГПК". Гражданская партия выступила с инициативой проведения публичного обсуждения по проблемам лоббизма, связанным с разработкой и принятием подобного законопроекта. Пропрезидентские партии предлагают официально внести в законопроект право на лоббирование в структурах исполнительной власти.
Законопроект о лоббировании, конечно, не является палочкой-выручалочкой, которая за один раз решила бы все проблемы. Но он должен стать одним из тех инструментов, при помощи которого можно будет решить целый комплекс проблем, в том числе проблемы, связанные с коррупцией, которая, местами, стала образом жизни в Казахстане.