Подготовка к подписанию Договора о Евразийском экономическом союзе велась в лучших традициях голливудских сценариев. Как и положено, в последний момент всё было поставлено под угрозу срыва. На встрече в Минске президент Белоруссии Александр Лукашенко заявил, что в существующем виде договор подписывать не намерен.
Причина заключалась в разногласиях по поводу экспортных пошлин на нефтепродукты, произведенные в Белоруссии. Они сделаны из российской нефти, которая поставляется в Белоруссию без пошлин. Поэтому Россия забирает себе пошлины на нефтепродукты. Но Минск полагает – и не без оснований, – что если у нас общее экономическое пространство, то ни о каких пошлинах между его членами вообще не может быть и речи. Стало быть, экспортные сборы от нефтепродуктов полностью должны оставаться в Белоруссии.
Москва же предлагает перейти к единому рынку нефти безо всяких ограничений позднее, лет этак через десять. В ответ Лукашенко высказался в том духе, что тогда и союз нужно создавать через десять лет. Его жесткая риторика даже создала у многих впечатление, что подписание договора отложится на неопределенный срок, поскольку назрел раскол. Но людей сведущих в заблуждение она ввести не смогла. Было понятно, что идет привычный торг. Поэтому вполне предсказуемо всё завершилось тем, что Беларуси обещана примерно половина экспортных пошлин на ее нефтепродукты, а также кредит от России на $2 млрд. Вс` идет к хэппи-энду – скреплению Договора о ЕAЭС подписями главами трех государств.
Но поскольку это был именно торг, а не изменение принципиальных условий договора, то на самом деле проблема никуда не делась. Так же, как остались и другие недоработки в проекте, которые не могут не аукнуться в будущем.
Союз нефти и газа
Начнем с основополагающей – с экономической модели нашей интеграции. Евразийский экономический союз чаще всего принято сравнивать с Европейским союзом, хоть это и не самый удачный аналог: различий между ЕЭС и ЕС больше, чем сходства. И главное заключается в принципиальном подходе к формированию.
Евросоюз, как известно, берет истоки из Европейского объединения угля и стали. Создание общего пространства для этих товаров – ключевых на тот момент времени — было первым шагом, после чего последовало «нанизывание» других важнейших отраслей. В итоге всё завершилось тотальной европейской экономической интеграцией, включая валютную.
У нас же пошли, как водится, не снизу, а сверху. Экономическая интеграция объявлена сразу по всем фронтам, то бишь по всем группам товаров и услуг. Хотя если исходить из структуры экономик объединяющихся стран, то было бы разумнее вести речь о Евразийском объединении нефти и газа. Именно добыча, транспортировка, переработка и экспорт этих товаров представляет собой стержневой сектор. Все остальное, в абсолютном измерении — лишь дополнительные штрихи.
Парадокс, но наша экономическая интеграция не только не началась с объединения отдельно взятых рынков нефти и газа, но, напротив, исключила (отложила на потом) их из интеграционных процессов. Получается, мы объединяем экономическое пространство без главных в экономике отраслей. В России и Казахстане главные экспортные доходы приносят нефть и газ, в Белоруссии – нефтепродукты.
Так что ЕЭС на самом деле строится по принципиально иной схеме, чем ЕС. И проводить прямые аналогии, пытаясь прогнозировать дальнейшее развитие Евразийского союза, — бесполезно.
Дружба дружбой, а трубы врозь
Поскольку союз экономический, то каждый из союзников преследует свои экономические цели. Белоруссия, например, хочет получить уже упомянутый беспошлинный доступ к энергоресурам, а также возможность беспрепятственно поставлять нам свою продукцию обрабатывающего сектора.
Какие цели у Казахстана? Самое любопытное, что они государством за все эти годы ни разу не назывались. Звучали, конечно, заявления, о важности общего рынка емкостью 170 млн человек, о снятии барьеров для товаров, рабсилы и капитала. Но это всё лирика. Конкретные задачи вытекают из реального состояния экономики. А оно определяется двумя факторами. Во-первых, мы специализируемся на производстве и экспорте сырьевых товаров. С начала нынешнего года 76% экспорта пришлось на нефть и газ, 10% — на металлы, 3% — на зерно. В целом это составляет 90%. Прямого выхода к морю и крупнейшим рынкам сбыта этих товаров (за исключением Китая) мы не имеем. Поэтому наш кровный интерес в ЕЭС – расширить транспортные возможности. Что означает возможность для казахстанских компаний пользоваться российскими трубопроводами и железными дорогами на тех же правах, что и россияне.
В самом договоре провозглашается свободный доступ к газотранспортным системам. Однако битва развернулась вокруг соответствующего приложения к договору, которое регламентирует механизмы доступа.
Казахстан и Белоруссия поддерживают вариант, по которому единый доступ распространяется на все отношения в сфере транспортировки газа, независимо от того, из каких стран и в какие он направляется. Но Россия настаивает на том, чтобы «вывести за скобки» газ, который поставляется за пределы ЕЭС либо поступает из третьих стран. Для нас это означает сохранение существующего режима, когда казахстанские компании не имеют свободного доступа к российским газопроводам. И, соответственно, лишает отрасль всяких преимуществ от экономической интеграции. Этот ключевой вопрос должен быть доработан, чтобы учесть интересы всех сторон. В качестве компромисса предлагается ввести единый доступ к газотранспортным системам, но не с 2015, а позже.
Также договор предусматривает формирование общего рынка нефти и нефтепродуктов. Однако в приложении стороны еще не договорились по транспортировке нефти. Россия и здесь предлагает разделять внутренние и экспортные поставки. И это также не дает возможности для свободного и равного доступа казахстанских поставщиков к российским нефтепроводам.
Единство с оговорками
Что касается второго фактора, то мы, как известно, стремимся уйти от сырьевой зависимости и поставить на ноги обрабатывающий сектор. Для этого в будущем союзе нам важны вопросы регулирования производства, сбыта и транспортировки.
В производственной сфере самый больной вопрос – это технические регламенты. Договор предусматривает установление единых обязательных требований к продукции и связанным с ней процессам проектирования, производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации в технических регламентах. При этом техрегламенты будут иметь прямое действие и применяться во всех государствах без изъятий.
Проблема в том, что в настоящее время техрегулирование в наших государствах довольно сильно различается. А это значит, что переход к новым регламентам потребует обширных изменений, к которым придется приспосабливаться производителям.
Это вопрос не договора и даже не приложений к нему. Но от этого не становится легче. И здесь нужно еще раз подчеркнуть: 800-страничным договором нормативная база экономической интеграции не исчерпывается. Он является лишь верхушкой айсберга.
Что касается сбыта товаров, то важнейший рынок – это закупки центральных и местных государственных органов. Договор предусматривает введение для поставщиков всех трех государств национального режима, предоставляя им возможность участвовать в процедурах закупок наравне с местными компаниями.
Но в соответствующем приложении к договору национальный режим обставлен множеством ограничений и изъятий, которые значительно урезают его. Например, есть прямая норма о том, что каждое государство вправе в одностороннем порядке установить изъятия из национального режима в исключительных случаях. Кроме того, каждое государство может отсеивать поставщиков из других стран путем установления дополнительных квалификационных требований.
Что касается транспортировки товаров, то и здесь все хорошо лишь в основной части договора, которая провозглашает единую политику. А в приложении вопрос образования железнодорожных тарифов регулируется так, что это единство куда-то исчезает. Сначала вроде бы провозглашается принцип унификации тарифов, но затем он нивелируется другими положениями о том, что каждая стан на своей территории руководствуется собственными тарифами. Для Казахстана экономически, возможно, это и неплохо, поскольку выравнивание тарифов означало бы их повышение до уровня российских, что серьезно ударило бы по грузоотправителям. Но с точки зрения интеграции получается, что железнодорожных перевозок, то есть крупнейшего транспортно сегмента ЕЭС, она коснется лишь частично.
Инфляция будет общей
Необходимость перехода от Таможенного союза к Экономическому объяснялась расширением согласованной политики не только на внешнюю торговлю, но и на все сферы экономики. В договоре действительно есть главы, регулирующие согласованную макроэкономическую, финансовую, валютную, промышленную, конкурентную, инвестиционную, налоговую политику. Но при их анализе становится понятно, что эти главы включены лишь для того, чтобы соблюсти приличия и соответствовать статусу именно экономического союза. Рабочими нормами в нынешнем виде они не являются.
Например, так называемая «согласованная макроэкономическая политика» сводится, по сути, к установлению нескольких пороговых параметров. Во-первых, годовой дефицит (профицит) госбюджета не должен превышать 3% от ВВП. Во-вторых, госдолг – должен быть более 50% от ВВП. В-третьих, уровень инфляции между странами с наибольшим и наименьшим уровнем роста цен не должен отличаться более чем на 5%. Вот и вся макроэкономика. В большей степени декларативными пока остаются промышленная, аграрная, конкурентная, валютная политика. Они регламентируют не столько инструменты, сколько пожелания объединяться и координировать действия.
Подписывать нельзя не подписывать
Правительство на днях сообщило, что Договор о Евразийском экономическом союзе готов к подписанию. Он готов — с точки зрения согласования между сторонами, но не с точки зрения применимости как рабочего документа прямого действия. Еще больше доработки требуют документы, необходимые для исполнения договора и его приложений. Как мы увидели, нет ясности по всем ключевым вопросам, которые важны для Казахстана в экономической интеграции.
Так стоит ли тогда спешить с подписанием? Ответ на этот вопрос не так очевиден, как кажется. Сейчас по поводу ЕАЭС наблюдается только черно-белое видение. Или сверхоптимистичные заявлении с провластной стороны, или апокалиптические прогнозы от противников интеграции. Но здесь нужно понимать несколько простых вещей.
Во-первых, идеальных договоров не существует в принципе. А тем более договоров такого уровня сложности. Говорят, что завершить ремонт нельзя – его можно только остановить. Точно так же и с договором – согласование всех его нюансов завершить невозможно: это нескончаемый процесс. В какой-то момент времени нужна политическая воля, чтобы принять решение и подписать документ в таком виде, в каком есть. Вопрос лишь в том, чтобы правильно выбрать момент. На наш взгляд, договор всё-таки сырой. И одна из причин заключается в его структуре, в которую через приложения попытались затащить все мельчайшие нюансы.
Во-вторых, договор будет неизбежно меняться. И не только из-за недоработок, но и из-за того, что экономическая жизнь не стоит на месте. Договор просто обязан будет меняться, чтобы не тормозить экономическое развитие. Поэтому не стоит считать его приговором, который окончателен и обжалованию не подлежит.
В-третьих, не стоит делать из договора фетиш. В трех наших странах существует практика, когда при обсуждении того или иного проекта все спорят до хрипоты по поводу каждого пункта, а после подписания о них благополучно забывают и на практике работают по-другому. Споры по применению договора, а также нарушения его условий будут неизбежны. Чем занимается большую часть времени аппарат ВТО? Рассмотрением бесчисленных претензий одних членов организации к другим. То же самое будет и в ЕАЭС.
Из всего этого следует, что эффективность договора о Евразийском экономическом союзе будет во многом зависеть от того, насколько грамотно будет работать аппарат, представляющий интересы отечественного бизнеса.
Что касается подписания договора, то наивно было бы ожидать подготовки безупречного во всех отношениях документа. В конце концов, это наша привычная практика – в торжественной обстановке разрезать ленточку, запустить объект, а потом потихоньку прикрыть его и долго доделывать.