Что в кошельке у страны?

Иными словами — сколько денег у него в кошельке, на счету или под матрасом.
В обществе, насквозь пронизанном денежными отношениями, по-иному нельзя: деньги способны превращать в реальность человеческие планы и мечты, поэтому играют в нем главенствующую роль.
Если это верно для отдельного человека, каждой семьи, то тем более верно для государства.
Поэтому неслучайно то огромное внимание, которое все страны и правительства уделяют государственному бюджету — основе основ любой государственной политики.
Тысячи раз в истории бывало, что расцвет или падение страны были неразрывно связаны с состоянием и умелым расходованием государственной казны.
Бюджетная политика стала центральной в деятельности большинства парламентов развитых стран, с сильным гражданским обществом. Поскольку именно здесь сосредоточен самый главный общественный интерес — куда, на что и как эффективно правительство тратит средства налогоплательщиков, то есть — всего народа.
Недавно в Алматы прошел Круглый стол «Бюджетный процесс в странах Каспийского региона: опыт Казахстана и Азербайджана», организованный казахстанским Центром анализа общественных проблем.
В нем участвовали депутаты Парламента РК, представители Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, международных и общественных организаций, научно-исследовательских институтов и НПО, эксперты в области бюджетного процесса.
Вниманию собравшихся были предложены результаты исследования проблемы транспарентности бюджетного процесса в Казахстане и Азербайджане, проводившегося на протяжении 2004 года Центром анализа общественных проблем совместно с Центром мониторинга государственных финансов из Азербайджана.
В нем особое внимание было уделено вопросам предоставления бюджетной документации и информации на всех стадиях бюджетного процесса, роли и функциям Парламента в процессе принятия бюджетных решений, его взаимодействия с Правительством, а также участия в нем граждан и общественных институтов.
Это исследование входило в большую международную программу «Международный бюджетный проект», проводимую в течение двух последних лет Центром приоритетов бюджетной политики, расположенном в Вашингтоне, США.
Сегодня уже подведены некоторые итоги этого проекта. О них и шла речь на встрече.
Директор Центра анализа общественных проблем Меруерт Махмутова рассказала, что эта исследовательская работа позволила проанализировать все стадии бюджетного процесса в Казахстане и выявить наиболее «узкие» места. Работа проводилась по принятым в мире стандартам и методологии Международного валютного фонда, включающих Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере МВФ, статистике государственных финансов МВФ и других документах.
По этой методологии процесс реформы бюджетной системы в Казахстане делится на два основных этапа.
Первый (1991-2002 годы) — это время создания стандартной системы отчетности, введение бюджетных потолков по функциям и программам, создание в стране Бюджетной комиссии и Казначейства, включение внебюджетных средств в бюджет, попытки формализации отношений между республиканским и местными бюджетами, создание программы государственных инвестиций.
Реализация всех этих задач проходила непросто, но здесь большую помощь оказали международные финансовые институты, в том числе и МВФ.
Второй этап страна начала с 2002 года, и он еще не закончен. Это: создание методологии определения относительной приоритетности государственных программ; составление бюджета на несколько лет; объективная оценка эффективности бюджетных инвестиций; пересмотр системы совместного участия в налоговых доходах и системы трансфертов; повышение адресности социальных расходов. Сама «идеология» второго этапа доказывает, что первостепенной задачей стало эффективное использование бюджетных средств, чтобы каждый тенге расходовался правильно и результативно.
Выяснилось, что наряду с безусловными достижениями в сфере бюджетной реформы, многое еще в казахстанском бюджетном процессе нуждается в срочном исправлении. Главный его изъян на всех этапах — недостаточная открытость для контроля, как парламента, так и гражданских институтов. А ведь последнее, по словам выступившего на встрече главного эксперта по бюджетным вопросам американского Центра приоритета бюджетной политики Джима Сент-Джорджа, является главной гарантией правильного расходования бюджетных средств и, следовательно, поступательного развития любой страны. Ведь бюджет в любом государстве — главный инвестиционный источник для экономического развития и основа всех социальных программ.
Закрытость бюджета от общества на любой стадии ведет, как правило, к нецелесообразным тратам денег и коррупции. Это явление встречается во всех без исключения странах, но там, где бюджет поставлен под гласный контроль общества через парламент и различные гражданские организации — они встречаются гораздо реже.
Что касается казахстанского бюджета, то эти недостатки — отсутствия открытости, полной и достоверной информации, эксперты определили на всех стадиях. Например, при составлении проекта бюджета правительством указываются источники налоговых и неналоговых поступлений, однако не представляется классификация расходов на уровне программ, дается только перечень текущих бюджетных программ и программ развития.
В проекте содержится также информация о лимите государственного долга на конец года, общая сумма выплаты процентов, но нет состава долга, процентов.
Бюджетная документация, характеризующая бюджетные прогнозы, по мнению международных экспертов, в Казахстане предоставляется парламентариям и общественности в слишком общем виде.
В прогнозах нет детализации, не раскрыты источники налоговых поступлений, нет анализа возможной реакции бюджета на различные макроэкономические изменения. Прогнозы по бюджетным доходам и расходам на предстоящие три года представлены лишь как доля ВВП — то есть тоже в предельно общем виде. Как реально экономистам оперировать такими расплывчатыми данными?
Информация об исполнении бюджета прошлых лет в Казахстане публикуется и общедоступна. Также выносится на всеобщее обозрение информация об исполнении бюджета текущего года. Однако качество информации, ее полнота оставляют желать лучшего. Например, до этого года не предоставлялась полная информация о Национальном фонде — только самые общие цифры. Нет информации о финансовых и нефинансовых активах правительства. Нет информации о реальной оценке государственного долга, об условных обязательствах правительства (правительственные гарантии займов), о будущих обязательствах, о бюджетных трансфертах государственным корпорациям за текущий бюджетный год. А ведь это — многомиллиардные расходы, а они остаются, по существу, вне поля зрения общества. Отсутствует также детальная информация о налоговых расходах, публикуется также только предполагаемый размер поступлений дивидендов на госпакеты акций, а в каких компаниях государство имеет долю акций и какую — таких сведений нет.
Полугодовые отчеты об исполнении бюджета также не публикуются.
Особое внимание ученые и эксперты обратили на недостатки участия гражданского общества в бюджетном процессе. Это, по их мнению, ключевой момент. В бюджетной документации содержатся основные макроэкономические индикаторы, но они подробно не анализируются. В проекте бюджета не указывается количество бенефициариев для программ, не содержится анализа распределения налогов.
Все это затрудняет гражданским институтам и отдельным гражданам возможность разобраться в бюджете. К тому же, идет фильтрация информации.
Например, проект республиканского бюджета содержит краткое пояснение для Парламента, но в открытой печати оно не публикуется. Правительство, при определении бюджетных приоритетов, не проводит консультации с общественными организациями. В Европе такая практика общепринята.
Д. Сент-Джордж отметил, что, несмотря на положительные изменения, которые произошли по всем этим направлениям в Казахстане в последние годы, общий уровень прозрачности, открытости бюджетного процесса на всех этапах еще весьма невысок, он ниже среднего уровня, рассчитанного для 36 стран, участвовавших в исследованиях.
В завязавшейся дискуссии подобную точку зрения поддержали не все участники, хотя необходимость усиления гражданского контроля за бюджетной политикой правительства никем не ставилась под сомнение.
Были высказаны рекомендации государственным структурам и, прежде всего — Правительству, которое должно теснее сотрудничать как с Парламентом, так и с институтами гражданского общества.
Весь вопрос в том, последует ли оно этим пожеланиям. Ведь стандарты развитых западных государств требуют глубокой перестройки работы всех звеньев государственной машины и даже смены деловой психологии.
Пока что этот процесс в казахстанском обществе идет очень медленно, чему наш бюджет — прямое свидетельство.